戊戌变法是经过慈禧同意才开始的。甲午战败后，清政府割地赔款，丧权辱国，“外患内扰相通而至”的危险形势，促使许多“国人之迷梦亦渐醒”⑽。“光绪帝是满洲皇族中比较能够接受新思想的青年皇帝，颇想有所作为。”⑾1898年春夏之交，全国维新热情日趋高涨，光绪忍无可忍，毅然向太后“摊牌”，争取到了事权后，光绪帝又去颐和园当面请示维新变法事宜，然后，才颁布《明定国是诏》，正式宣布变法。对此，梁启超做了明确记述：“御使杨深秀、伺读学士徐致靖相继上书，请定国是。上既决心，乃白西后，召军机全堂下此诏书，宣示天下……一切维新基于此诏，新政之行开于此日。”⒀

戊戌变法期间，光绪仍无实权。6月15日，也就是戊戌变法进入到第5天，慈禧迫使光绪连下三道“上谕”：第一道，下令免去有维新思想的师傅翁同龢的协办大学士、军机大臣等一切职务，驱逐回原籍；第二道，凡授任新职的二品以上大臣，须到皇太后面前谢恩，实质上是向朝野宣布，大权仍在太后；第三道，任命她的亲信荣禄署直隶总督（不久实授该职兼北洋大臣，加授文渊阁大学士衔，统领北洋三军）。从6月16日到24日，慈禧又迫令光绪任命崇礼为步军统领，怀塔布掌管圆明园八旗、包衣三旗及鸟枪营，刚毅掌管健锐营，将军事大权牢牢地攥在手心里。由此可知，慈禧“下放”给光绪的事权十分有限，国家最高权力中的核心权力兵权、人事权和理政决策权，仍被慈禧掌控着。茅海建在《戊戌变法史事考》⒁中提供的一组统计数据表明，从戊戌年四月一日至七月二十八日，在117天内，光绪皇帝与太后同住69天，请安68次，伺早膳32次，伺晚膳22次，侍看戏15次。百日维新期间，光绪12次前往颐和园“请安”，在交通不畅、轿扛船载的晚清时代，相距15公里的路程，去一趟就得三四个小时，这对身体虚弱、日理万机的光绪帝，不光是变相体罚，简直就是一种“刑罚”。可以说，在戊戌变法时段，光绪至少有一多半时间，是在太后的身边、看其脸色行使事权的。而且，朝廷文件明确写着“朕钦奉慈禧……皇太后懿旨”，说明慈禧与光绪在行政上是上下级关系。

“从四月二十三至八月初五日（6月11日至9月20日），军机处一共向慈禧太后上呈了折、片、呈、书等共计462件，最多的一天，上呈了29件。百日维新进入其**期七月之后，几乎每天都有上送慈禧太后的奏折原件。……光绪帝确实将此一时期的重要奏折，包括军机处都无法看到的‘留中’的折件，基本上都送到慈禧太后手中。”⒂“不管什么时候慈禧太后来到北京，他总是严格遵守礼仪，在宫门外跪着迎接她。当去颐和园拜访她的时候，不许皇帝宣布驾临，皇帝被迫跪在内宫等候大太监允许他晋见。太监李莲英非常憎恨皇帝，让皇帝等待使他内心感到非常高兴，有时通报老佛爷说皇帝驾临甚至要拖半个小时。每当这些时候，他总是感到非常受压迫，皇帝也像宫中的官员一样，必须买通太后身旁的太监开道。事实上，这些忠实的追随者就像对待那些满族贵族一样，根本不把皇帝放在眼里。”⒃光绪有了眼泪只能肚里咽，难怪他常以处境凄惨、生不如死的“汉献帝”自比啊。

北京大学历史系教授房德邻在《回顾戊戌　重温历史——在戊戌变法110周年之际》座谈时指出：“在100多天的变法中，光绪皇帝每隔两三天就要去一次颐和园，去一次要住两三天。每日的奏折，光绪皇帝处理之后，都要封好，派人送给慈禧。慈禧如果认为皇帝处理不当，就会令皇帝改正。我在第一历史档案馆看到有一道废漕运的上谕，头一天发出，第二天又有旨改正。”⒄在这一时段，慈禧太后与光绪皇帝的关系，打个未必恰当的例子，慈禧太后就像是清政府的“董事长”，而光绪帝最多不过是“总经理”。一切大的决策，还得“董事长”拍板；连“总经理”的去留，也是“董事长”说了算。

《康南海自编年谱》中，记述了光绪为废除八股改试策论一事的决策过程。康有为写道：光绪帝于二十四年五月“初二日诣颐和园请太后懿旨，而至初五日乃降旨也。百事皆如此。上扼于西后，下扼于顽臣，变法之难如此。”⒅《清廷戊戌朝变记》、《四朝佚闻》分别提供了有力证据。《清廷戊戌朝变记》认为，自四月二十三日宣布变法以来，皇上所采取的新政举措，没有一项不是先赴颐和园，向太后报告，太后同意后才对外宣示。虽然他表面上拥有事权，并不敢独断专行。⒆《四朝佚闻》指出：光绪帝摄于太后的积威，见到太后就浑身筛糠，胆战心惊，虽然已经亲政，却不敢擅自做主。戊戌变法时期，也是事事都要向太后请懿旨。这些证人证言，无可辩驳地证实，在戊戌变法期间，光绪皇帝并没有真正掌握国家最高权力，换句话说，政变的前提根本就是子虚乌有。